Các hệ thống công vụ đã và đang đứng trước những yêu cầu cải cách mới khi chính phủ không chỉ phải phản hồi với những thay đổi trong môi trường toàn cầu mà còn phải đáp ứng nhu cầu chủ động, tích cực từ phía công dân. Nhiều nước dịch chuyển hệ quy chiếu về mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân theo hướng lấy công dân làm trung tâm, đề cao mối quan hệ qua lại, bình đẳng, cùng tham gia trong hoạch định chính sách, quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công. Bài viết đề cập một số nội dung và xu hướng cải cách công vụ như: tuyển dụng theo nguyên tắc thực tài; quản lý công mới (NPM); tiếp cận chính phủ một cách tổng thể; nâng cao trách nhiệm giải trình; cải tiến hệ thống quản lý tài chính công; tăng cường sự tham gia và đề cao vai trò làm chủ của các bên tham gia; phân cấp phân quyền.

Hệ thống công vụ ở các nước đã và đang phát triển đều đóng vai trò sống còn trong việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ công và điều phối các hoạt động khu vực ngoài nhà nước có liên quan. Một hệ thống công vụ có năng lực là điều kiện căn bản để kiến tạo môi trường đầu tư thuận lợi và tạo điều kiện cho người dân tham gia vào các mặt đời sống kinh tế-xã hội.

Quá trình toàn cầu hóa ngày càng đặt ra yêu cầu đối với các chính phủ phải đối diện với những vấn đề phức hợp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều quốc gia, chẳng hạn như tính thiếu ổn định kinh tế, biến đổi khí hậu và nhập cư.

Sự tiến bộ của khoa học công nghệ và việc sử dụng rộng rãi internet giúp công dân nâng cao nhận thức, yêu cầu cao hơn, giám sát kỹ lưỡng hơn đối với hệ thống công vụ.

Do vậy, chính phủ và nền quản trị của nhiều nước trên thế giới đang dịch chuyển hệ quy chiếu, theo hướng từ chú trọng vào công tác kiểm soát, vào tuân thủ quy chế, quy trình sang cách tiếp cận linh hoạt hơn, nhấn mạnh cách thức quản lý định hướng vào kết quả, tạo thuận lợi tối đa cho công dân, xã hội. Các giải pháp đồng bộ để xây dựng hệ thống công vụ chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả và thích ứng, đi liền với các nội dung như đổi mới - sáng tạo, chế độ thực tài và nguyên tắc chất lượng được quan tâm lồng ghép trong nhiều cuộc cải cách công vụ.

Kinh nghiệm cải cách thời gian qua cho thấy cần tìm hiểu các bài học cải cách trong bối cảnh lịch sử, chính trị, thể chế, văn hóa, kinh tế, xã hội cụ thể của cuộc cải cách đó để vận dụng phù hợp với đặc thù mỗi nước. Thành công ở một số nước chưa hẳn có thể áp dụng hiệu quả ở những nơi có điều kiện chính trị, xã hội khác. Tuy nhiên, có thể tiếp thu một cách có phê phán một số nội dung và xu hướng chung trong quá trình cải cách công vụ của nhiều nước trên thế giới như sau:

Tuyển dụng trên cơ sở thực tài

Khái niệm dịch vụ công xuất hiện ở các nước công nghiệp phát triển vào cuối thế kỷ XIX. Trong thế kỷ XIX, chế độ bảo trợ chính trị, sự thiên vị, ưu ái quan hệ cá nhân diễn ra tương đối phổ biến trong công tác tuyển dụng và quản lý công chức – được biết đến với tên gọi là hệ thống chia quả thực (spoils system).

Khi chuyển từ nền hành chính nặng về quản lý (cai trị) sang phục vụ công, nhiều nước, đi đầu là Vương quốc Anh, New Zealand và Úc, tiến hành cải cách, xây dựng nền công vụ ‘mở', chuyên nghiệp, chịu trách nhiệm giải trình, hạn chế tối đa nguy cơ tham nhũng, và lấy kết quả làm thước đo đánh giá việc thực thi. Họ xây dựng các hệ thống công vụ hoạt động dựa trên nguyên tắc thực tài, khách quan, tinh gọn - cơ cấu tổ chức và quy mô phù hợp với chức năng nhiệm vụ; thiết kế các khung năng lực, bản mô tả công việc cho các vị trí, chức danh để có thể tuyển dụng, bố trí sắp xếp, đánh giá, đào tạo bồi dưỡng dựa trên năng lực; và có chế độ đãi ngộ phù hợp với năng lực và khả năng thực thi nhiệm vụ.

Hiện nay, hầu hết các nước đã và đang phát triển đều nhấn mạnh nguyên tắc tuyển dụng công khai, minh bạch, công bằng trong công tác tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; chú trọng thể chế hóa và đảm bảo hiệu lực thực thi của các luật và các quy chế liên quan đến nội dung này đi vào thực tế cuộc sống.

Quản lý Công Mới

Đây là trào lưu quản lý vận dụng cơ chế thị trường, áp dụng các nguyên tắc quản lý doanh nghiệp trong các hoạt động cung ứng dịch vụ công, đặc biệt quan tâm đến sự lựa chọn và thỏa mãn nhu cầu của khách hàng.

Trào lưu này bắt đầu vào cuối thập kỷ 1970 và đầu thập kỷ 1980 khi khu vực công nhiều nước trên thế giới bước vào giai đoạn chuyển đổi quan trọng, hướng tới tính hiệu suất theo nguyên lý thị trường, áp dụng các mô hình quản lý và công nghệ mới; từ đó đặt ra yêu cầu các hệ thống công vụ phải tăng cường năng lực, nâng cao trách nhiệm giải trình và đáp ứng nhu cầu đa dạng của người dân – khách hàng của các cơ quan, tổ chức nhà nước.

Nhiều nước đã tiến hành các cuộc cải cách công vụ sâu rộng, theo định hướng thị trường, với một số tiêu đề như: tư nhân hóa, phi quy chế hóa, tự do hóa, doanh nghiệp hóa, ký hợp đồng với bên ngoài, xóa bỏ bao cấp, cắt giảm ngân sách… Qua đó, đã giúp hệ thống công vụ nâng cao hiệu quả, hiệu suất hoạt động thông qua việc ký hợp đồng thực thi công việc, phát huy tính tự chủ quản lý và tài chính, áp dụng cách thức đánh giá dựa trên kết quả hơn là đầu vào hay quy trình, thủ tục.

Tuy nhiên, bài học kinh nghiệm của một số nước cho thấy khi tạo ra các tổ chức bán tự chủ có thể xử lý dễ dàng những nhiệm vụ đơn lẻ, cách thức này dẫn đến sự phân tán trong bộ máy nhà nước, làm giảm khả năng xử lý các vấn đề đa ngành như thất nghiệp, tình trạng xã hội mất ổn định và biến đổi khí hậu.

Tiếp cận chính phủ một cách tổng thể

Bước sang thế kỷ XXI, nhận thấy những bất cập trong cơ cấu các Bộ chức năng, tổ chức theo ngành dọc, tổ chức các cơ quan tự quản, hoạt động chuyên sâu theo mô hình NPM không phù hợp để giải quyết những vấn đề lớn trong xã hội, nhiều nước như Anh, Na Uy, Thụy Điển, Ca Na Da, Úc, New Zealand đã tiến hành các cuộc cải cách mới - cải cách Hậu Quản lý Công Mới (Post-NPM).

Các cuộc cải cách giai đoạn này hướng tới việc xây dựng cơ chế điều phối mới, với nhiều tiêu đề: tiếp cận chính phủ một cách tổng thể, chính phủ mạng lưới, chính phủ liên kết, quản trị công mới, quản trị đồng bộ, quản lý theo chiều ngang, quản lý công mang tính hợp tác, các mối quan hệ cộng tác, hướng tới kết quả … Theo đó, hệ thống công vụ có thể hoạt động xuyên ranh giới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạch định, thực hiện chính sách và cung ứng dịch vụ công.

Nhiều nước đã thành lập các cơ quan liên ngành để thực hiện nhiệm vụ điều phối này. Hầu hết các cuộc cải cách nêu trên đều đề cao các hệ giá trị như: làm việc nhóm, xây dựng lòng tin, quản lý dựa trên giá trị; chú trọng đào tạo bồi dưỡng những kỹ năng mới như quản lý đối tác, đấu thầu, giao tiếp, thương thảo; quan tâm tạo động lực làm việc, phát triển chức nghiệp và sự tự-phát triển của công chức. Mặc dù còn trong giai đoạn thực hiện ban đầu, cách tiếp cận này đã cho thấy một số kết quả trong việc nâng cao khả năng kiểm soát của cơ quan trung ương, tăng cường hệ thống kiểm toán và quản lý tài chính, tái thiết lập một số nội dung về tinh thần đạo đức, ý thức phục vụ và văn hóa hợp tác trong khu vực công đã ít nhiều mai một qua trào lưu NPM.

Nâng cao trách nhiệm giải trình

Cách tiếp cận về quản trị quốc gia (governance) theo truyền thống chú trọng vào các định chế, thủ tục. Theo đó, hệ thống công vụ tập trung vào sự tuân thủ quy chế, quy trình và tiêu chuẩn được ban hành; quan tâm tới việc sử dụng đầu vào: bao nhiêu nguồn lực, nhân sự và trang thiết bị được dùng trong các chương trình, kế hoạch hay dự án, việc sử dụng đó có tuân thủ các quy định hay không.

Nhìn chung, kết quả thực thi chủ yếu được đo lường qua số tiền chi tiêu và thành công của các chương trình, kế hoạch hay dự án được đánh giá trên khía cạnh các đầu vào được tiêu thụ. Kinh phí phân bổ được chi tiêu đồng nghĩa với việc đạt được kết quả dự kiến. Cách tiếp cận này đáp ứng được mặt kinh tế của đầu vào cũng như sự tuân thủ các quy định, quy trình, nhưng chưa cho thấy kết quả đạt được từ các hoạt động, từ việc sử dụng ngân sách công.

Trên thực tế, việc chú trọng kiểm soát và giải trình về đầu vào dẫn đến tình trạng công chức hiếm khi chịu trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động. Do vậy, một trong những xu hướng cải cách hiện nay là dịch chuyển quan tâm từ công tác chi tiêu, giải ngân và các quy trình hoạt động sang quản lý theo kết quả thông qua việc xây dựng các chỉ số đánh giá việc thực thi dựa trên kết quả đạt được.Trách nhiệm giải trình phải bao gồm kết quả đạt được khi sử dụng ngân sách công.

Nhiều nước đã và đang nỗ lực xây dựng hệ thống đánh giá việc thực thi, minh bạch hơn trong quản lý và thu thập dữ liệu, tiến hành các chương trình cung ứng dịch vụ dựa trên kết quả, xây dựng hiến chương khách hàng, đưa vào Luật Công vụ một số nội dung liên quan đến công tác đánh giá dựa trên kết quả, đơn giản hóa các quy trình ngân sách, nâng cao sự tham gia của các bên liên quan, thực hiện phân cấp, phân quyền…

Quản lý tài chính công: sử dụng tốt các nguồn lực để tạo ra kết quả tốt

Hệ thống quản lý tài chính công hiệu quả là một nội dung căn bản của quản trị tốt (Good Governance), giúp sử dụng nguồn lực công một cách hiệu suất và có thể giải trình được, ổn định tài chính và kinh tế vĩ mô, và hướng việc phân bổ nguồn lực vào các mục tiêu ưu tiên quốc gia.

Để tránh thất thoát nguồn lực, nhiều nước đã phát triển có hệ thống quản lý tài chính công bao quát hết các giai đoạn của chu trình ngân sách gồm: chuẩn bị ngân sách, kiểm soát và kiểm toán nội bộ, mua sắm, giám sát và báo cáo, kiểm toán bên ngoài. Nhiều nước đang phát triển phải đối diện với tình trạng thâm hụt tài chính, một số khác lại gặp khó khăn trong sử dụng nguồn lực hiện có một cách hiệu quả. Một số bộ, cơ quan buộc phải trả lại nguồn lực (ngân sách phân bổ) về Bộ Tài chính vào cuối năm tài chính. Nhiều cơ quan không thể giải ngân trong thời hạn quy định.

Có thể liệt kê một số nguyên nhân chính như: không tìm được đối tác để ký hợp đồng xây dựng cơ sở vật chất theo kế hoạch; thiếu hụt nhân sự có chuyên môn (như giáo viên, y tá) để cung ứng dịch vụ, hạn chế về năng lực hành chính để thiết kế, quản lý và cung ứng các chương trình. Tuy nhiên, một nguyên nhân phổ biến là chu trình ngân sách thường quá ngắn để sử dụng toàn bộ kinh phí được cấp cho những công trình vốn lớn.

Theo kinh nghiệm một số nước, ngân sách chi tiêu cần có thời hạn từ 2 đến 5 năm (Singaporre là 5 năm). Để các cơ quan chủ động hơn trong việc sử dụng vốn ngân sách, không nên quy định thời hạn quá lệ thuộc vào năm tài chính. Nhiều nước đang phát triển như Ghana, Mali, Nigeria đã vận dụng sáu mục tiêu quản lý tài chính công do Ngân hàng Thế giới đưa ra để cải tiến hệ thống quản lý tài chính công và đạt một số kết quả đáng ghi nhận. Đó là: lập ngân sách dựa trên chính sách; kiểm soát và đoán định được việc thực hiện ngân sách, việc giải trình, lưu giữ và báo cáo chi tiêu; giám sát và kiểm toán bên ngoài; toàn diện và minh bạch; khả năng tin cậy ngân sách; và các thực tiễn tài trợ tốt.

Tăng cường vai trò làm chủ và sự tham gia của các bên liên quan

Sự tham gia giúp công dân nâng cao nhận thức, tăng cường quyền năng và trở thành những người thụ hưởng tốt hơn từ những lợi ích của chương trình công. Qua đó, hệ thống công vụ nâng cao được trách nhiệm giải trình, hiệu quả, hiệu suất hoạt động; các doanh nghiệp, tập đoàn lớn khó có thể chi phối việc hoạch định và thực hiện chính sách.

Trong những năm qua, sự tham gia và nâng cao vị thế của công dân đã được lồng ghép trong các mục tiêu chương trình phát triển, nhưng việc thực hiện còn những bất cập. Kinh nghiệm thành công từ các chương trình, dự án cho thấy, cần coi sự tham gia là một quá trình tình nguyện, qua đó người dân, bao gồm cả những người có điều kiện bất lợi về thu nhập, giới, giáo dục, … có thể gây ảnh hưởng hoặc kiểm soát các quyết định có tác động đến họ.

Để sự tham gia trở nên bền vững, cần tạo điều kiện để người dân và tổ chức của họ thực sự có tiếng nói, có nhiều lựa chọn, được đào tạo bồi dưỡng những năng lực, kỹ năng phù hợp như: phát triển năng lực con người (kỹ năng mềm), năng lực tổ chức và quản lý để giải quyết những vấn đề cụ thể đặt ra trong thực tế.

Phân quyền

Phân giao thẩm quyền và nguồn lực từ Trung ương xuống địa phương và từ chính quyền cấp trên xuống cấp dưới là một trong những cách thức chính thống để nâng cao sự tham gia của cấp địa phương, cơ sở. Nhiều nước đang phát triển như Indonesia, Pakistan, Ấn Độ, Cam Pu Chia, Mông Cổ đã nghiên cứu kinh nghiệm từ các nước phát triển để xây dựng chính sách thúc đẩy nền quản trị theo hướng phân quyền nhằm tăng cường dân chủ ở cơ sở, bảo đảm quyền tự do và quyền con người, nâng cao hiệu quả, hiệu suất và trách nhiệm đối với công việc phân giao, nâng cao chất lượng dịch vụ, góp phần phát triển kinh tế xã hội và xóa đói giảm nghèo.

Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật, thể chế có thể chưa đồng bộ, chính quyền địa phương có thể thiếu năng lực, chưa sẵn sàng để chuyển hóa tầm nhìn và chiến lược quốc gia thành các biện pháp cụ thể, hay các vấn đề phân quyền chưa nhiều, chưa quan trọng nên việc phân quyền chưa đạt hiệu quả cao.

Bài học trên cho thấy, để nâng cao hiệu quả thực thi công vụ, cần có sự cân bằng giữa hai cách thức: tập quyền và phân quyền; cần chú trọng tăng cường năng lực hoạch định chính sách, kiểm tra giám sát ở cấp trung ương đồng thời với việc tăng cường năng lực tổ chức thực thi của chính quyền địa phương để có thể đảm nhận nhiều trách nhiệm hơn.

Một số gợi suy cho cải cách chế độ công vụ, công chức ở Việt Nam

Qua tìm hiểu xu hướng, nội dung cải cách nêu trên cho thấy, bài học thành công của một số nước là ở sự chú trọng thiết kế các chiến lược và chương trình cải cách trong điều kiện cụ thể của nước mình. Khi vận dụng bài học kinh nghiệm của các nước khác hay của các tổ chức quốc tế, cần đặc biệt quan tâm đến bối cảnh chính trị, văn hóa, kinh tế, xã hội mà cuộc cải cách đó diễn ra, như hệ thống chính trị, trình độ phát triển kinh tế, khoa học công nghệ, năng lực lãnh đạo chính trị, truyền thống lịch sử, tập quán dân tộc, văn hóa vùng miền, tầm quan trọng của các mối quan hệ thân thích, cá nhân.

Tuy nhiên, chúng ta cần quan tâm đến xu hướng chung là các hệ thống công vụ đều nhìn nhận tính hiệu suất không chỉ dừng ở khía cạnh đạt được các mục tiêu đề ra với chi phí hiệu quả. Hệ thống công vụ phải vừa đảm bảo tính chuyên nghiệp, nguyên tắc thực tài, hướng tới các giá trị phục vụ công; đảm bảo cung ứng hiệu quả hàng hóa, dịch vụ công đến công dân, bao gồm những người nghèo, nữ giới, dân tộc thiểu số, người có hoàn cảnh thiệt thòi; đồng thời, đảm bảo tăng cường quyền năng của công dân, giúp họ chủ động tham gia và tham gia thực sự bình đẳng trong quá trình hoạch định chính sách và quản lý hành chính công.

Do vậy, cùng với việc tăng cường năng lực bộ máy hành chính, nâng cao trách nhiệm giải trình bên trong, tạo động lực cho công chức tận tâm tận lực phục vụ đất nước, phụng sự nhân dân, nhiều nước quan tâm nâng cao trách nhiệm giải trình với bên ngoài (với xã hội và công dân), thông qua việc thể chế hóa và áp dụng các nguyên tắc công khai, minh bạch, công bằng, chung tay quản lý và cung ứng dịch vụ công; xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu quản lý, xây dựng chính phủ điện tử; Hiến chương Công dân; kiểm toán xã hội; các cơ chế phân cấp phân quyền; áp dụng mô hình đối tác công tư (PPP) và ký hợp đồng cung ứng dịch vụ với bên ngoài…

Việt Nam đã và đang tập trung triển khai các giải pháp đề ra cho giai đoạn 2016 – 2020 của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức theo Đề án 1557 của Chính phủ. Các nội dung cải cách được triển khai theo đúng quan điểm lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng, Chính phủ, phù hợp với thực tiễn trong nước và xu hướng quốc tế.

Thời gian tới, để có thể xây dựng Chính phủ minh bạch, liêm chính, gần dân, năng động, kiến tạo phát triển, cần tiếp tục tập trung hoàn thiện thể chế, cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, tạo thuận lợi cho xã hội, các doanh nghiệp, tổ chức ngoài khu vực nhà nước đảm đương những việc có thể thực hiện hiệu quả hơn các cơ quan, tổ chức nhà nước.

Trong cải cách công vụ, cần đề cao tinh thần đổi mới-sáng tạo, đưa các nội dung thu hút và trọng dụng nhân tài vào cuộc sống, huy động mọi nguồn lực để phát triển đất nước, phục vụ hiệu quả nhu cầu chính đáng của người dân. Để đạt được mục tiêu nêu trên, cần tiếp tục thực hiện đồng bộ các giải pháp cải cách; hoàn thiện mô hình tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; tổ chức sơ kết, tổng kết để đề xuất phân cấp, phân quyền trong tuyển dụng, quản lý công chức, viên chức cho phù hợp; phòng chống quan liêu, sách nhiễu, lãng phí, tham nhũng; đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch; nâng cao trách nhiệm giải trình của người đứng đầu và từng cán bộ, công chức, viên chức;  thực hiện tinh giản biên chế gắn với việc xác định vị trí việc làm, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn chức danh lãnh đạo quản lý, tiêu chuẩn chức danh ngạch công chức chuyên ngành, chức danh nghề nghiệp của viên chức; xây dựng hệ thống các bản mô tả công việc, khung năng lực công chức gắn với các vị trí, chức danh, tạo điều kiện cho phương thức quản lý nguồn nhân lực dựa trên năng lực; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong theo dõi, giám sát tiến độ, chất lượng thực thi công tác của từng công chức, từng cơ quan, đơn vị; đổi mới cơ chế đánh giá, phân loại cán bộ, công chức viên chức theo hướng thường xuyên đánh giá và đánh giá kết quả dựa trên mức độ hoàn thành từng nhiệm vụ được phân công (không chỉ đánh giá định kỳ vào các cuộc họp tổng kết, bình xét cuối năm); sử dụng kết quả đánh giá năng lực, đánh giá việc thực thi công tác vào mục tiêu tinh gọn, nâng cao chất lượng đội ngũ thông qua kế hoạch tinh giản biên chế, sắp xếp lại, tuyển dụng mới, đào tạo bồi dưỡng và phát triển chức nghiệp của công chức, viên chức nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong hiện tại và tương lai./.

Phạm Đức Toàn – Phó Chánh Văn phòng Bộ Nội vụ

Tài liệu tham khảo:

- "Public Service Reforms: Trends, Challenges and Opportunities", UNDP, Discussion Paper, 5 march 2013

- "The SDGs and New Public Passion: What really motivates the civil service?", UNDP Global Centre for Public Service Excellence, 2015. 

(Bài viết đã đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Khoa học Nội vụ số tháng 5/2016)